De lokale driehoek wonen
Introductie prestatieafspraken
In het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH, 1993), de nieuwe ‘grondwet’ voor de corporaties, en in toelichtende beleidsbrieven werden prestatieafspraken tussen gemeenten en corporaties als wenselijk gezien. Prestatieafspraken kwamen in het rijksbeleid nog meer centraal te staan toen het in 1993 aan gemeenten toegekende inhoudelijke toezicht op de woningcorporaties al in 1997 werd teruggedraaid vanwege de ‘dubbele pet’ van de gemeente. Maar in de praktijk bleven ze in veel gemeenten achterwege.
Ondertussen vond een enorme schaalvergroting en fusiegolf onder corporaties plaats. Gemeentelijk woningbedrijven werden overal omgevormd tot toegelaten instellingen (corporaties) en corporaties verruilden de verenigingsvorm voor die van een stichting; huurdersinvloed zou voortaan op andere manieren moeten worden georganiseerd. Ondernemerschap van corporaties werd sterk aangemoedigd. De strategische competentie van corporaties groeide, terwijl de gemeentelijke diensten volkshuisvesting juist krompen. Regionale samenwerking tussen gemeenten én corporaties bloeide, onder erkenning dat de woningmarkt vooral op die schaal functioneert en in het besef van wederzijdse afhankelijkheid.
In een evaluatie van de ‘ordening’ van de volkshuisvesting in 1999 concludeerde het ministerie van VROM dat de verzelfstandiging van corporaties de decentralisatie als het ware had ingehaald. Er bestond zorg over de kennis en kunde bij gemeenten, die fors was teruggelopen ten faveure van de corporaties.
Met een combinatie van strenge proceseisen en een inhoudelijk richtinggevend beleidskader dat lokale partijen tegelijk voldoende ruimte zou laten, zou het Rijk de condities voor een goed lokaal samenspel en daarmee voor goede volkshuisvesting scheppen. In feite was dat de sturingsfilosofie van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV, gelieerd aan het grotestedenbeleid), maar dan voor de (toen al voorziene) situatie waarin het Rijk niet langer subsidies beschikbaar zou stellen.
Pas vijftien jaar later zou een deel van deze voorgestelde lijn in wetgeving worden verankerd. Maar daar ging eerst nog periode aan vooraf van wijkgericht (rijks)beleid met intensieve samenwerking tussen gemeente, corporaties en andere lokale partijen, een financiële crisis, een kritischer wordende EU op het punt van staatssteun aan corporaties, voorbeelden van doorgeslagen ondernemerschap bij corporaties, een parlementaire enquête en de introductie van een verhuurderheffing.
Onder minister Blok werd in 2015 de herziene Woningwet van kracht, met als hoofddoel taak en werkdomein van corporaties duidelijk af te bakenen, financiële risico’s te minimaliseren en corporaties lokaal en in democratisch opzicht te binden. Wat betreft de verhouding tussen gemeente en corporatie leunde Blok sterk op het advies van een adviescommissie onder leiding van oud-minister Dekker (2013).
Tussen het advies van de commissie-Dekker en de herziene Woningwet bracht de Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties (PEW) in 2014 haar rapport uit. Het ontbreken van een ‘derde macht’ binnen de corporatie, en daarmee het ontbreken van voldoende tegenkracht/'checks & balances', werd gezien als een van de belangrijkste fundamentele oorzaken van de ‘schandalen’ die de corporatiesector in een negatief daglicht hadden geplaatst. De PEW pleitte daarom voor steviger lokale inbedding (rol gemeente), meer zeggenschap voor de huurders en een veel steviger in- en extern toezicht. Mede als gevolg daarvan kregen de huurdersorganisaties in de herziene Woningwet de rol toebedeeld van partij bij en mede-ondertekenaar van de lokale prestatieafspraken.
Zorg over de kennis en kunde bij gemeenten
Het ministerie stak de hand ook in eigen boezem: verzelfstandiging en vooral decentralisatie waren opgevat als ‘over de schutting gooien’ en ‘er niet meer van zijn’. Bestuurskundigen wezen erop dat dat een misvatting was: ook een decentrale ordening is gebaat bij een betrokken rijksoverheid, al was het maar uit een oogpunt van 'checks & balances'. Daarop stelde staatsecretaris Remkes in 2000 een ‘prestatiegerichte decentralisatie’ voor, waarin gemeenten een woonvisie zouden opstellen en op basis daarvan met corporaties (en anderen) prestatieafspraken zouden maken.
Prestatieovereenkomsten in de herziene Woningwet
Het regeerakkoord van Rutte II bepaalde dat corporaties onder directe aansturing van de gemeente zouden komen. De (VNG-)commissie was echter geen voorstander van een formele, hiërarchische relatie. In haar rapport ‘Gemeenten en corporaties: de vrijblijvendheid voorbij’ pleitte de commissie voor prestatieovereenkomsten tussen gemeenten en corporaties die wederkerig en verplichtend zouden zijn. Een bij wet verplichte gemeentelijke woonvisie dient als inhoudelijk richtsnoer waarnaar de corporatie haar activiteiten moet richten. De corporatie verstrekt de gemeente ieder jaar een overzicht van activiteiten, waarna partijen via overleg tot prestatieafspraken moeten komen die niet vrijblijvend zijn en worden vastgelegd in een prestatieovereenkomst. Huurdersorganisaties zouden een rol krijgen bij de woonvisie en het beleid van de corporatie. De minister of externe toezichthouder zou de gemeente de noodzakelijk informatie over de investeringscapaciteit van de corporatie moeten verstrekken. Als gemeente en corporatie niet tot overeenstemming komen, doet een arbitrage-orgaan een bindende uitspraak.
Deze lijn is grotendeels in de Woningwet terechtgekomen, met twee belangrijke verschillen: de gemeentelijke woonvisie is niet verplicht en de huurdersorganisatie dient niet alleen maar gehoord te worden, maar is zelf direct partij bij de prestatieafspraken. De wet bevat bovendien de belangrijke bepaling dat een corporatie ‘naar redelijkheid moet bijdragen aan het gemeentelijk beleid’.