De lokale driehoek wonen
Een historisch perspectief
Het lokale volkshuisvestingsbeleid wordt in hoge mate bepaald door de verhoudingen tussen de gemeente, de plaatselijke woningcorporaties en de huurders(organisaties): de 'lokale driehoek'. Al sinds de totstandkoming van de Woningwet in 1901 is deze verhouding voortdurend aan verandering onderhevig. In 2015 is de Woningwet grondig herzien, waarbij de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de drie genoemde partijen opnieuw zijn bepaald en vastgelegd. Ook is voorzien in een procedure waarlangs partijen tot afstemming van hun activiteiten moeten komen. Dit volgde op de politieke wens om de activiteiten van woningcorporatie steviger democratisch en lokaal te verankeren, door versterking van de positie van zowel de huurders als de gemeente. De meest directe aanleiding was de parlementaire enquête woningcorporaties (2014), maar de roep om deze versterking en ook de contouren van de oplossingsrichting bestonden al veel langer.
Een lange geschiedenis
Afspraken tussen gemeenten en woningcorporaties zijn bepaald niet nieuw. Omdat wonen naar zijn aard sterk lokaal bepaald is, zijn gemeenten en corporaties als het ware tot elkaar veroordeeld en wederzijds afhankelijk. De Woningwet (1901) voorzag daarbij in een institutioneel kader.
Toch zijn de verhoudingen tussen gemeente en corporaties allerminst stabiel geweest. Ze zijn altijd beïnvloed door economie en demografie (conjunctuur, krapte of juist overschot op lokale woningmarkt), maar evenzeer door veranderend rijksbeleid.
In een lang proces van decentralisatie (25 jaar) heeft het Rijk vanaf de jaren zeventig geprobeerd om enerzijds meer recht te doen aan lokale variëteit en anderzijds financiële risico’s naar het lokale niveau te verschuiven.
In de jaren tachtig kregen gemeenten in de vorm van budgetten meer zeggenschap over financiële middelen voor nieuwbouw, woningverbetering en stadsvernieuwing, wat hun positie tegenover corporaties versterkte.
Begin jaren negentig echter kreeg de beleidslijn van de verzelfstandiging van woningcorporaties (een oude wens die door staatssecretaris Heerma opnieuw werd ingezet als onderdeel van zijn ‘ordening’ van de volkshuisvesting) de overhand. De - overigens niet voorziene - brutering leidde in 1995 in één klap tot bestuurlijke en vooral financiële zelfstandigheid van woningcorporaties, terwijl ondertussen de budgetten voor woninggebonden (rijks)subsidies bij gemeenten slonken. Dat zou de verhoudingen op lokaal niveau drastisch doen veranderen.
In die context werd het instrument ‘prestatieafspraken’ geïntroduceerd.
Institutioneel kader
De wet belegde belangrijke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij gemeenten, introduceerde een stelsel van ‘toegelaten instellingen’ volkshuisvesting, organiseerde een systeem van (staats)toezicht op de volkshuisvesting en opende de mogelijkheid van geldelijke (rijks)steun voor sociale woningbouw. Gemeenten en corporaties hebben in de lange geschiedenis die volgde allerhande afspraken gemaakt: over nieuwbouw, kwaliteit, onderhoud, sloop, verbetering en verkoop van sociale woningen (overwegend huurwoningen). Maar net zo goed over het huurniveau, de ruimtelijke en stedenbouwkundige inpassing, leefbaarheid, bewonersparticipatie, woongedrag en sociale cohesie.
Veranderend rijksbeleid
Zo noopten na 1945 de wederopbouw en de woningnood in combinatie met de geleide-loonpolitiek, tot een omvangrijke subsidiëring van de (sociale) woningbouw met een centraal, door het Rijk bepaald huurbeleid. Het Rijk stuurde met geld (subsidie, rijksleningen, garanties) en bijbehorende voorschriften ten aanzien van kwaliteit, stichtingskosten, huur en exploitatie van woningen. Gemeenten werden in hoge mate uitvoerders van rijksbeleid (medebewind), corporaties op hun beurt uitvoerders van gemeentelijk en rijksbeleid. Het veld was bovendien erg divers: naast een groot aantal woningbouwverenigingen, vaak op levensbeschouwelijke grondslag georganiseerd, waren er ook gemeentelijke woningbedrijven die bij de woningwetbouw lange tijd zelfs voorrang hadden op de woningcorporaties.