Institutionele verhoudingen

De lokale driehoek

Iedereen kan de onderlinge verhoudingen anders duiden

Wat is nu de aard van de lokale driehoek als institutionele context? Hoe percipiëren de betrokken partijen de verhoudingen in de driehoek? Dat is belangrijk om de verhoudingen tussen partijen in de driehoek te begrijpen. Wat opvalt is dat er soms verschillende perspectieven op de driehoek zijn - dat partijen op soms heel verschillende manieren naar de driehoek kijken.

Als het om de feitelijke verhoudingen tussen de partijen gaat, komt de lokale driehoek het meest overeen met de institutionele context van het netwerk en de omgangsvormen en coördinatiemechanismen die daarbij horen. Tegelijk zien we dat de andere beelden over de driehoek hun werk doen. Dat kan soms functioneel zijn. Er is het bekende mechanisme dat een bestuurder ‘backstage’ de driehoek als een netwerk ziet, en via overleg en onderhandeling tot afspraken komt. ‘Frontstage’ kan het beeld worden opgeroepen dat sprake is van een hiërarchische relatie - dat de wethouder, bijvoorbeeld, een corporatie heeft opgedragen bepaalde doelen te realiseren.

Het kan ook disfunctioneel zijn. Wanneer de partijen in de driehoek volstrekt verschillende beelden hebben over hun onderlinge relatie, kan dit de onderlinge omgang bemoeilijken - en verdient het aanbeveling om te investeren in enige gemeenschappelijke beeldvorming.

De lokale driehoek functioneert in de schaduw van hiërarchie

We compliceren het beeld nog wat verder. Een netwerk veronderstelt primair horizontale verhoudingen: partijen zijn gelijkwaardig en wederzijds afhankelijk, en komen vanuit die positie met elkaar tot afspraken. Toch spelen ook verticale relaties een rol, in tenminste drie opzichten:

de gemeente functioneert binnen de staatsrechtelijke kaders van het binnenlands bestuur; dat geeft haar enerzijds wettelijke bevoegdheden waarover corporaties en huurders niet beschikken; anderzijds staat ze onder toezicht van de provincie. Een gemeente die krap bij kas zit of zelfs de artikel-12 status bezit (onder financieel toezicht staat), verliest positie in de lokale driehoek, kan minder ‘tegengas’ geven waardoor (te) veel ruimte voor de corporatie ontstaat (visitatie l’escaut); de corporatie kan in zo’n situatie bovendien het gevoel krijgen de prestatieafspraken ‘voor spek en bonen’ te maken;
corporaties zijn ingebed in een strak wettelijk kader; ze zijn verplicht een bod uit te brengen en prestatieafspraken te maken (als er een woonvisie is) en daarbij enkele inhoudelijke ‘rijksprioriteiten’ in acht te nemen, en ze moeten ‘naar redelijkheid een bijdrage leveren aan het gemeentelijk beleid’. Corporaties staan bovendien onder toezicht van de Aw (en WSW), die nadrukkelijk vooraf en achteraf let op de corporatie-financiën en zo als het ware over de schouder van de corporatie meekijkt met de prestatieafspraken;
de aanwezigheid van de ‘Adviescommissie geschilbeslechting prestatieafspraken’, die bij onenigheid tussen partijen in de driehoek over de totstandkoming van prestatieafspraken advies uitbrengt, waarna de minister een bindende uitspraak doet.

De aanwezigheid van deze verticale voorzieningen stimuleert én matigt het gedrag van partijen. Een corporatie zal niet teveel meegaan met wensen van gemeente of huurders als de financiële consequenties daarvan zullen leiden tot sancties van Aw of WSW omdat de ratio’s over hun grenswaarde gaan. Gemeenten, corporaties en huurders zullen er zoveel mogelijk aan doen om zelf tot prestatieafspraken te komen, in de wetenschap dat een van hen anders naar de geschilcommissie kan stappen. Slechts spaarzaam komt het tot een gang naar deze commissie, die dan een effectieve voorziening is, zoals bleek in Rotterdam (visitatie Woonbron). De lokale driehoek functioneert zo ‘in the shadow of hierarchy’, waarbij de invloed van deze verticale instrumenten vooral verloopt via de anticipatie van de partijen in de driehoek op de mogelijkheid van ingrijpen.

De driehoek is meervoudig

Tot slot: het beeld van ‘de’ lokale driehoek is misleidend. Iedere corporatie wordt geacht in de gemeente waar zij woningen bezit, jaarlijks een bod uit te brengen en met gemeente en huurdersorganisatie tot prestatieafspraken te komen. In gemeenten waar meer dan één corporatie actief is, kunnen verschillende sets van prestatieafspraken ontstaan die zijn besproken en ondertekend in evenzovele lokale driehoeken. In de praktijk zien we overigens vaak dat de gemeente afspraken maakt met de corporaties en huurdersorganisaties gezamenlijk, maar formeel gaat het om verschillende driehoeken. In sommige studentensteden worden er daarnaast nog specifieke prestatieafspraken gemaakt over studentenhuisvesting, in een overleg van gemeente, studentenhuisvester (corporatie), huurdersorganisatie en onderwijsinstellingen; er wordt dan gesproken over een ‘lokaal vierkant’, een ontwikkeling die overigens door zowel visitatiecommissie als betrokkenen wordt toegejuicht (visitaties SSH, SSH&, Woonbedrijf). Als we bedenken dat er daarnaast nog allerlei vormen van overleg en prestatieafspraken zijn met andere partijen, wekt het geen verbazing dat corporatiedirecteuren soms verzuchten dat het niet zozeer om een lokale driehoek, maar om een ‘bord spaghetti’ gaat…

Het beeld van de markt

Allereerst wordt van corporaties gevraagd dat zij jaarlijks een ‘bod’ of ‘bieding’ op de woonvisie uitbrengen aan de gemeente. Die termen verwijzen naar de institutionele context van de markt, waar vragers kunnen kiezen uit een groot aantal aanbieders en er via ruil transacties tot stand komen. Dat suggereert een praktijk waarin de gemeente bijvoorbeeld via aanbesteding aan meerdere partijen tot keuze en vervolgens tot prestatieafspraken - of beter: een prestatiecontract - komt. Die praktijk komen we rond de prestatieafspraken echter niet of nauwelijks tegen. Een corporatie is in veel gemeenten de enige of een van de weinig aanbieders van sociale huurwoningen; die woningen zijn bovendien gebonden aan een locatie. De gemeente heeft daarom nauwelijks de exit-optie die zo kenmerkend is voor een (goed functionerende) markt. De praktijk is dus een andere dan de taal van bod en bieding suggereert - maar die taal kan soms wel de onderlinge omgang kleuren.

Het beeld van de hiërarchie

In een hiërarchische context is er één partij die eenzijdig en dwingend haar wil op kan leggen aan een andere partij. Hoewel de wetgever dat niet heeft beoogd, speelt het beeld van de hiërarchie in de lokale praktijk wel degelijk een rol, al was het maar omdat het in de hoofden van betrokken partijen kan zitten. Vooral corporaties klagen er in menige visitatie over dat de gemeente hen beschouwt als taakorganisatie die gewoon moet uitvoeren wat de gemeente voorschrijft.

Het beeld van het democratisch orgaan

Sommige gemeenten zijn van mening dat de gemeente uiteindelijk het laatste woord moet hebben bij visievorming en prestatieafspraken, omdat zij als enige van de drie een democratisch gelegitimeerd orgaan is, waarin (via de gemeenteraad) het principe van meerderheidsbesluitvorming geldt. Weliswaar is dit beeld niet direct van toepassing op de driehoek als geheel, maar het is wel van invloed op de opstelling van de gemeente en kan zo het vorige mechanisme versterken (zie bijvoorbeeld het visitatierapport van Dunavie).

Het beeld van het netwerk

Kern van een netwerk is dat er sprake is van meerdere partijen die voor hun doelbereiking van elkaar afhankelijk zijn. Veel meer dan concurrentie of bevel zijn hier empathie en inleving in elkaars positie aan de orde. Wederzijdse afstemming vindt plaats via afspraken (veel meer ‘convenant’ dan ‘contract’), onderhandeling en coalitievorming. Dit beeld lijkt de werkelijkheid van de lokale driehoek in de meeste gemeenten het beste te benaderen, al worden er in de visitaties nog veel opmerkingen gemaakt over het gebrek aan wederkerigheid of - fundamenteler - gelijkwaardigheid tussen de drie partijen.

Het beeld van de gemeenschap

Er is een lokale community - de stad, de wijk en hun bewoners - voor en met wie gemeente, corporatie en huurdersorganisaties werken aan goed wonen. Iedere stem en ieders belang telt, partijen proberen in dialoog tot consensus en afspraken te komen. Dit beeld kan worden vertaald naar zowel het mechanisme van het democratisch orgaan als dat van het netwerk. Het speelt in de praktijk een rol daar waar uitvoerige participatieve trajecten worden georganiseerd met consultatie van bewoners, vooral rond (woon)visievorming.

01/26/2024 17:40:36